Юрий Гонтарь: «ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ПОЛЕ ВСПАХАНО, ТЕПЕРЬ ОЧЕРЕДЬ ЗА ПРАКТИЧЕСКОЙ ОРГАНИЗАЦИЕЙ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ»

В минувшую среду на заседании Совета законодателей России в присутствии президента страны В.Путина рассмотрен ход реформы местного самоуправления. Для Ставрополья это событие, без всякой натяжки, этапное. Наш край, как известно, в реформе задает тон, в порядке эксперимента мы перешли на местное самоуправление на год раньше всей страны и уже четвертый месяц живем по 131-му Федеральному закону, где эта реформа оформлена законодательно. Логично, что член Совета председатель Госдумы края Ю.Гонтарь выступил на заседании с отчетом о ходе эксперимента и предложениями по совершенствованию реформы.
Корреспондент «Ведомостей» попросил Ю.Гонтаря рассказать об этом событии.

- Юрий Афанасьевич, какое у Вас осталось впечатление от работы Совета? И почему именно законодатели обсуждали реформу местного самоуправления?
- Да потому, что именно от них сегодня в полной мере зависит, состоится реформа или нет. Законы субьектов Федерации - это те рельсы, по которым реформа покатится. Или забуксует, если они будут уложены неверно. Центр принял 131-й закон и передал инициативу на места - идите дальше, развивайте свое законодательное поле. И мне понятна обеспокоенность коллег, руководителей законодательных собраний, от которых и шла инициатива рассмотрения и изучения реформы именно на Совете. Что делать, с чего начинать, какие подводные камни? Ведь лучше учиться на ошибках соседей, чем самим их совершать. Отсюда и обстановка на Совете - любознательная, конструктивная, аналитическая. И то, что эта инициатива была поддержана президентом, а вопрос рассмотрен с самым активным и заинтересованным его участием, говорит о понимании федеральной властью всей сложности проблемы.
Выступать в такой обстановке очень ответственно, да и, не скрою, полезно.
- Мы хорошо помним вторую половину прошлого года, плотную повестку дня думских заседаний, на которых принимались краевые законы по местному самоуправлению. Все ли успели, нет ли после обмена мнениями с коллегами на Совете ощущения, что что-то недоделано или сделано не совсем так?
- Напомню, что центр предоставил возможность начать реформу раньше тем субъектам, которые обеспечили ее законодательно и организационно. Таких оказалось всего два: Ставропольский край и Новосибирская область. Не случайно соответствующая поправка была внесена в 131-й закон прямо под занавес года - 28 декабря. Когда убедились, что все готово.
Да, мы были готовы. Во-первых, потому, что понимали: по-старому жить нельзя. Прежняя конструкция муниципальной власти себя исчерпала. Давайте прямо признаем, она не имела механизмов реализации задач территориального развития, особенно в сельских поселениях. Эта власть, изначально дискредитированная отсутствием должных экономических и финансовых основ, нечеткостью полномочий разных уровней управления, нуждалась в незамедлительном изменении: и по форме, и по содержанию. И эту возможность предоставлял 131-й закон. Он не косметически, а кардинально менял ее конструкцию, предлагал те механизмы, которые давали новое качество местной власти.
Во-вторых, в отличие от других субьектов, мы имели объективно сложившиеся выгодные условия. Ведь у нас в крае с 1996 года уже действовала модель местного самоуправления на поселенческом уровне.
Для проведения муниципальной реформы фактически оставалось вместо государственной власти на районном уровне создать принципиально иную власть - муниципальную.
И этот второй, районный уровень местного самоуправления в крае был создан в ходе подготовки к эксперименту, в конце прошлого года.
Таким образом, в Ставропольском крае действуют 26 новых муниципальных районов, а также 9 городских округов, 14 городских и 281 сельское поселение. Всего 330 муниципальных образований.
И, в-третьих, у нас было своевременно подготовлено законодательное обеспечение. Им мы начали заниматься еще с 2003 года. А весь 2004 год, по сути, посвятили решению именно этой задачи.
Был принят пакет из семидесяти двух законов. На этой правовой основе провели формирование советов новых муниципальных районов.
Причем мы не пошли на прямые выборы, а сформировали районные советы путем делегирования выборного главы и двух депутатов от каждого поселения, входящего в район. То есть – воспользовались положением 131-го закона, по которому допускается вариант делегирования, если за него выскажутся не менее двух третей муниципальных образований в районе. У нас в крае такое решение было принято практически во всех районах.
Далее из состава районных советов были избраны главы муниципальных районов. А главы районных администраций, в свою очередь, были назначены районными советами по контракту и на конкурсной основе.
- Критерий верности любой теории - практика. Сейчас, по истечении трех месяцев эксперимента, можно ли уже твердо говорить о неоспоримых плюсах новой модели местной власти?
- Да, можно. И об этом было сказано на Совете законодателей. Накануне заседания Совета мы провели в краевой Думе встречу с руководителями вновь образованных органов местного самоуправления. Хотели, так сказать, из первых рук узнать о первых шагах реформы.
Разговор был предельно откровенный. Не скажу, что нас забросали комплиментами. Критики хватало. Но примечательно, что основные положения реформы не вызвали сомнения ни у кого.
Более того, муниципалы не хотят даже мысленно возвращаться к тому, что было. Они действительно ощущают себя руководителями территорий и учатся работать по-новому. Они требуют передачи им собственности, капитальных вложений, выделения положенных средств на ремонт сельских дорог, материального и финансового обеспечения других своих полномочий. То есть начинают заниматься тем, чего ждут от них люди. Только на этом совещании, видя живой интерес муниципалов к своему делу, я сделал для себя вывод, что законодательное поле, образно говоря, вспахано, теперь очередь за конкретной практической работой по организации муниципального самоуправления. Причем краевой законодательный орган в этой работе должен принимать самое активное участие.
- Юрий Афанасьевич, накануне заседания Совета законодателей в прессе высказывалась и иная точка зрения: «Может быть, не следует торопиться с введением местного самоуправления по всей России, ведь не все готовы. Надо растянуть лет на десять».
- Подобные сомнения понять можно. И с ними нельзя не считаться, если за этим - неготовность по объективным причинам, в силу специфики какого-то региона или ряда регионов. Без учета этой специфики, равняя всех под одну гребенку, есть риск повторить ошибки с монетизацией льгот. Почувствовав эти ошибки на себе, люди схватились за карманы. Но, столкнувшись с ошибками в муниципальной реформе, они могут и сжать кулаки.
Регионам все равно придется идти на реформу. И непростительно терять время. Асимметричность реформы местного самоуправления по срокам может разбалансировать все другие связанные с ней преобразования, намеченные в стране.
- Вы вносили на заседании Совета какие-то конкретные предложения по корректировке 131-го закона? Или он идеален?
- Безусловно, как и любой продукт человеческого творчества, закон не идеален. Сама жизнь уже предложила в него поправки. Да и не только в него.
К слову, мы убедились, что надо более четко определить налоговую базу каждого уровня муниципальной власти, сделать ее самодостаточной. Здесь не все отработано. Например, согласно Бюджетному кодексу субъекты Российской Федерации могут часть своих налоговых поступлений перераспределять муниципальным образованиям для компенсации их недостающих доходов. Но лишь путем установления для всех муниципальных районов, поселений и городских округов единых нормативов отчислений.
В условиях различного экономического положения и несопоставимого налогового потенциала с одинаковой меркой ко всем районам подходить никак нельзя.
Возьмем, к примеру, налог на прибыль. При едином нормативе отчислений от налога на прибыль, предположим, в 50 процентов, в бюджете города Ставрополя появляется сумма около 363 млн. рублей, приводящая к избыточности его бюджета и требующая частичного изъятия путем отрицательных трансфертов. А для города Георгиевска – это всего 32,3 млн. рублей, что не решает проблемы наполнения доходной части его бюджета. И для сотен сельских поселений при отсутствии прибыльных предприятий этот норматив вообще ничего не дает.
Только поэтому в крае мы не смогли в 2005 году в полном объеме применить эту норму.
В итоге, не имея возможности поделиться налогами, приходится концентрировать финансовые ресурсы, создавая фонды на краевом уровне, а затем в форме дотаций направлять муниципалитетам. Таких фондов создано целых пять. В них собрано 8,3 млрд. рублей - одна треть консолидированного бюджета края.
Выход есть. Скорректировать статью 58 Бюджетного кодекса, предоставив право субъектам Федерации закреплять за муниципальными образованиями не одинаковые, а дифференцированные нормативы с учетом их различий в налогооблагаемой базе. Об этом и было сказано на Совете.
Или еще одна не менее важная проблема, которая также была поднята на заседании, - способ финансирования государственных полномочий, делегированных от субъекта Федерации муниципальным районам и городским округам.
Законом предусмотрен лишь один – обезличенная субвенция, которая абсолютно не заинтересовывает муниципалитет в качественном исполнении чужих функций. А если эта субвенция еще и просчитана не в полном объеме переданных расходных обязательств, то отношение к их выполнению более чем прохладное.
Очевидно, что более эффективным было бы закрепление и полномочий, и соответствующих доходов за муниципальными бюджетами.
- В ходе реформы выявляются ли проблемы взаимоотношений муниципальных властей со структурами федеральных служб? Создается впечатление, что реформа их не учитывает.
- Эффективность власти обеспечивают все ее структуры, включая и федеральные. Ответ тут простой - они должны как минимум работать и учиться эффективно взаимодействовать с новой властью на местах. Однако этого как раз и нет, в том смысле, что федеральные структуры не везде в наличии. Краевую власть очень настораживает тенденция ухода некоторых территориальных служб федеральных органов из районов. А ведь районы - это базовые административно-территориальные единицы края, именно на них опирается муниципальная реформа.
К примеру, модернизация налоговой службы в Российской Федерации привела к созданию межрайонных налоговых органов. Теперь в крае одна инспекция на 3-4 района, при населении по 60-75 тысяч человек в каждом и протяженности каждого по сто и более километров. А это прямой сигнал бизнесу - кто захочет ездить с отчетами за сотню километров?
Такая же картина по подразделениям Сбербанка. В поселениях чуть ли не повсеместно закрываются сберкассы. Закрываются и отделения почтовой связи, становятся почему-то межрайонными отделения соцстраха и санитарного надзора. Перечень можно продолжать.
Урок в этом плане у нас имеется. Вспомните, как когда-то были объявлены «неперспективными» отдельные населенные пункты, а сегодня их уже нет на картах! Хотя неперспективных населенных пунктов нет, есть бесперспективно думающие и хозяйствующие управленцы и политики.
При таком отношении, похоже, неперспективными могут стать уже не малые села и хутора, как 30 лет назад, а целые районы!
Четкое разграничение полномочий и ответственности между властными структурами совершенно не означает, что они должны размежеваться и работать в полном отрыве друг от друга.
Ведь основная задача этих служб состоит не в том, чтобы сделать работу удобной прежде всего для самих себя. Их задача – обеспечить необходимые условия населению, бизнесу, власти.
Наш, пусть небольшой, но опыт реализации 131-го закона, свидетельствует: вектор реформы, ее базовые принципы заданы абсолютно правильно, она назрела и вполне реализуема.
Но совершенно недостаточно просто говорить и печатать о ней правильные слова. Потребуется задействовать весь административный и информационный ресурс, чтобы она завладела умами граждан и была осознанно ими поддержана.